按照《防洪法》《河道管理條例》等相關法規要求，行洪區是防洪安全的紅線區域，原則上不得種植阻礙行洪的高稈作物，由水利部門統一管理。然而在現實中，隨著行洪區劃定範圍不斷擴大，越來越多在冊耕地被劃入其中，成為「不穩定耕地」，農民耕種卻不受約束，甚至層層流轉承包。
2024年，內蒙古商人任海東和妻子李春雨投入300多萬元承包8700畝「耕地」，卻發現該地處於扎賚特旗綽爾河行洪區，汛期水深可達數米，無法耕種。從合同爭議到司法僵局，再到刑事立案後被撤銷，最後不得不求助於信訪，凸顯這一矛盾的複雜和尖銳。
不僅是任海東，過去幾年，已有近十名承包人在同一區域租地遭遇損失。此類不穩定耕地引發的承包合同糾紛，在全國亦不少見。多地已出台規定，明確將不穩定耕地逐步退出耕地保護範圍。但遺留問題待解。
行洪區里的「耕地」
任海東與扎賚特旗的土地緣分，始於一次熟人引薦。他一直關注土地承包市場，希望找到一片肥沃地塊實現規模化種植燕麥。
經人介紹，任海東得知扎賚特旗努文木仁鄉都爾本新村有大片土地可用，這些地由村民於全平從農戶手中承包。村民曹巍和個體經營者高源多次向任海東介紹稱，這片地「肥沃高產」「沒有關係是拿不到的」。
任海東動了心，約定於2024年2月27日實地考察。他告訴界面新聞，考察當天，土地上覆蓋著積雪，並未察覺異常。2024年3月4日，曹巍、高源先和於全平簽訂《土地承包合同書》，再將這些土地轉包給任海東的妻子李春雨。
曹巍、高源與李春雨簽訂的《土地承包合同書》載明，「甲方（曹巍、高源）已取得位於都爾本新一萬一境內的8700畝土地承包經營權」，並且約定，「甲方保證乙方（李春雨）在承包都爾本新一萬一泄洪區土地經營期間，擁有獨立經營使用權」「如因人為原因無法耕種甲方負責排除，承包完成後有一切不可抗力因素所造成的損失甲方概不負責。（例如蟲害、颱風、乾旱、冰雹、水澇等）」
合同約定的承包期限為2024年3月4日至2026年12月30日，承包價為每畝360元，共計939.6萬元。承包款先預付50%，其餘部分在2024年6月30日前一次性付清。3月4日，李春雨一方支付200萬元，幾天後陸續支付多筆費用，累計支付364.5萬元。
合同中的「泄洪區」成為雙方爭議的焦點之一。受訪者 圖
任海東說，簽訂合同後不久，他從當地村民口中聽聞，這片土地位於行洪區，「年年發水、年年被淹」。且對方在簽約過程中從未明確告知風險，更重要的是，地頭豎立的一塊「行洪區」警示牌，當時還被人用袋子蒙了起來，「如果我簽約前看到這塊牌子，我絕不會承包」。隨後，他從水利部門查實的信息，證實了村民的說法。
他了解到，根據《河道管理條例》和《防洪法》相關規定，行洪區屬於河道，由水利部門統一管理。非經水利部門許可，不得由個人承包經營。該區域上游建有50年一遇防洪標準的水庫，每到汛期，水庫泄洪會導致該區域水位上漲，「水深可達1-3米，完全不具備農作物生長的條件」。
任海東說，於全平、曹巍和高源作為土地轉租人（轉包人），具有提供土地權屬證明的義務，以明確這塊土地的性質、所有權、使用權以及其他相關權利的歸屬關係。但他多次催要，對方一直未提供。基於這些疑點，他認為，於全平、曹巍、高源並未獲得水利部門許可，不可能享有承包經營權，更無權將其發包、轉包給他人。其在《土地承包合同書》中承諾享有承包經營權，是虛構事實的行為。
對於合同里提及「泄洪區」的風險等約定，任海東說，他作為非專業人士，當時並不清楚「泄洪區」與「行洪區」的區別。後來才明白，「泄洪區是人工排洪的臨時區域，只要不主動泄洪就能耕種；而行洪區是河流的自然流道，汛期必然被淹，這是兩個完全不同的概念」，他認為，曹巍、高源、於全平是故意用模糊的概念混淆視聽，掩蓋土地無法耕種的真相。
任海東說，他進一步了解發現，努文木仁鄉政府於2009年將涉案地承包給了他人經營，約定以種植旱田為主。都爾本新村支書張紅彥明確告訴他，政府發包的價格為每畝130元。在後續搜集證據的過程中，鄉政府表示認可於全平等人享有涉案土地使用權和轉包權的事實，卻始終拒絕提供土地承包合同等書面文件。「政府要是不默許，於全平怎麼能連年騙這麼多人？」他說。
界面新聞記者致電張紅彥核實有關情況，他稱這塊土地屬於「國有土地」，自己與任海東沒有任何關係，亦未收取租金，「應該找政府」。
作為合同的關聯方，於全平在接受界面新聞記者採訪時否認存在欺詐行為。他稱，自己也是從村民手中承包的地塊，手續合法，需要承擔管理成本和差價風險，且每畝地還要向村裡上交一百多元。
於全平說，涉案地塊在當地口語中長期被稱為「泄洪區」，並非他故意混淆，「我們從小就這麼叫這片地，我也不知道政府公文里要叫『行洪區』」。他強調，合同中不僅寫明了「泄洪區」，還加入了水澇、冰雹等自然災害風險提示，已經「如實告知風險」。
他還否認了「考察前一晚警示牌被遮擋」的說法，稱「任海東前前後後來過好幾趟，每次都有人帶著去看地，不可能看不到提示牌」。他稱，任海東是因為租地後「貸不到款」「資金鏈斷裂」，才試圖毀約。但這一說法遭到任海東否認。
曹巍也稱，涉案地塊具有「政府出具的手續」，他也承認還需向政府上交部分租金，合同文本「明明白白」寫有風險表述，前期看地時「多次帶任海東去現場」，還用帶時間和地點信息的「水印相機」拍照留痕，不存在隱瞞。
對於為何此前那麼多受害者，他表示投資租地就是「打賭」，自然氣候條件難以預料，遇到風調雨順賺到錢的人都走了，遇到洪澇災害受損的就覺得自己被騙了。
在維權過程中發現，任海東發現自己並非唯一的受害者。2021年至2023年，已有宋金秀、陳兆學、李剛等多名承包人在同一區域承包土地，最終都因土地是行洪區而受損，損失金額從130萬元到470萬元不等。界面新聞記者聯繫了其中部分人員，對方均表示，租地前並未料到頻繁被淹。
司法維權陷僵局
任海東認為自己「被騙」後，將於全平、曹巍、高源三人訴至扎賚特旗人民法院，請求法院認定合同無效，判令三人退還承包款並賠償損失。
2024年6月4日，扎賚特旗人民法院作出一審民事判決書，法院經審理認為，曹巍、高源在明知土地位於行洪區的情況下，仍以「耕地」名義與李春雨簽訂合同，於全平利用信息不對稱，以「泄洪區」概念隱瞞土地真實屬性，三人的行為均構成民事欺詐，判決撤銷涉案合同，曹巍、高源退還任海東364.5萬元，於全平承擔連帶責任。
曹巍、高源、於全平三人不服判決，向興安盟中級人民法院提起上訴。二審期間，曹巍、高源提交了一段通話錄音，稱這段錄音內容為都爾本新村支書張紅彥告知任海東土地位於行洪區的事實。興安盟中級人民法院以「需對新提交的證據進行鑒定」為由，裁定將案件發回扎賚特旗人民法院重審。重審期間，任海東對錄音的真實性提出異議，申請鑒定，由於曹巍和高源未提供錄音原始載體，鑒定遲遲未進行。
2024年7月，任海東和妻子向扎賚特旗公安局報案，以於全平、曹巍、高源涉嫌詐騙罪請求立案偵查。起初，扎賚特旗公安局受理了報案，並對案件進行了初步調查。任海東向公安機關報案後，法院認為，該案可能涉刑事案件，「該錄音結論可能影響本案實體處理結果」，按照「先刑後民」的原則，駁回了任海東的訴訟請求。
啟動調查不久，公安機關以「證據不足」為由，作出《撤銷案件決定書》，終止了偵查。司法維權程序陷入僵局。
扎賚特旗公安局給出的撤案理由有四條：一是涉案土地在政府部門的登記中被記錄為「耕地」；二是政府認可於全平承包的土地面積符合合同約定；三是涉案合同中明確寫有「泄洪區」字樣，已提示風險；四是任海東在簽約前曾實地考察，應知曉土地情況。對於這些理由，任海東均無法接受。
「水利部門明確說這是行洪區，為什麼政府會登記成耕地？」「於全平沒有拿到水利部門的承包許可，他也沒有轉包權。」「考察時警示牌被故意遮擋了，我根本沒看到，這能算我知情嗎？」任海東提出諸多質疑。目前，他仍在通過信訪等渠道爭取自己的權益。
《河道管理條例》第20條規定，「
有堤防的河道，其管理範圍為兩岸堤防之間的水域、沙洲、灘地（包括可耕地）、行洪區，兩岸堤防及護堤地。 」；《防洪法》第21條規定。「
河道、湖泊管理實行按水系統一管理和分級管理相結合的原則，加強防護，確保暢通。 」
李春雨的代理人指出，這些法條「翻譯」過來即，行洪區屬於河道範圍，由水利部門統一管理，未經特定行政許可，不得由個人承包經營。在實務中，要承包行洪區內的耕地，需要經過水利部門的許可。本案中的涉案地塊全部位於行洪區，但轉包人未能提供任何水利部門的批准文件和權屬憑證，涉嫌民事欺詐乃至刑事詐騙。
他還指出，既然政府承認對外發包，就存在行政管理上的失職。從法律程序上看，需要先通過行政訴訟確認其行為違法，進而追究其責任。當轉包人不願意承擔賠償責任時，作為發包人的政府應該承擔賠償責任。
任海東說，2024年8月21日，他所租的土地「水漫金山」「最深處兩三米」，他慶幸自己及早發現，未進行播種，否則損失更大。
「歷史遺留問題」
行洪區的土地對外承包，是否應先獲得水利部門的行政許可？
扎賚特旗水利局河道管理科室一位人士向界面新聞解釋，當年由於村裡耕地不夠，土地確權時，一些行洪區內的土地被登記為耕地，屬於「歷史遺留問題」，所有者有權自己支配，並不需要獲得水利部門的許可。他說，《防洪法》和《河道管理條例》中對行洪區管理的規定，主要是針對防洪的需要展開。
他坦言，按照《防洪法》《河道管理條例》等法規，行洪區內禁止種植高桿作物，以免阻礙行洪。但現實中，當地很多在冊耕地屬於行洪區，仍種有玉米、大豆、高粱等高桿作物，「嚴格清理幾乎不可能」。一些前來承包土地的商人，因被淹蒙受損失，壓力卻傳導給水利部門。
對於涉案土地的所有權和承包是否合法等問題，界面新聞記者致電努文木仁鄉政府，對方稱這塊地屬於「不穩定耕地」，「十年九不收」。他未直接回答所有權問題，但稱，2000年代，政府以「種樹」的名義，將這塊地承包給當地村民，每戶通常承包幾百畝。這意味著，涉案土地為國有土地。
所謂不穩定耕地，指因自然條件欠佳（如易澇、乾旱、坡度大等）導致生產穩定性低、生態風險高，且持續耕種可能引發環境問題的耕地。
前述努文木仁鄉政府工作人員稱，種樹期間經常被淹，後來考慮到糧食周期短，農戶就改為種植糧食，「我們也沒咋管」，而後農戶又開始加價對外承包。對於政府是否從中收取每畝130元等問題，他表示自己並不清楚。
鄉政府是否可以對行洪區內的土地對外承包？他解釋，當時由於招商引資，地方政策允許承包用於種樹。至於後來轉包種植糧食，他稱是農戶自己的行為，「碰到有些年份收了就收了，淹了就淹了」「後果自負」。
他承認，近年來有不熟悉情況的外地人到當地承包土地，很多人「顆粒無收」。於是，政府在地里立了三四塊牌子，用於提示風險。
不穩定耕地將逐步退出
界面新聞注意到，此類在行洪區內承包土地，後因發生洪澇災害蒙受損失的合同糾紛較為普遍，司法裁判傾向於適用「風險自擔」原則，受害人的權益往往難以保障。
2015年，河南省鄭州市中原區人民法院審理了一起土地承包合同糾紛。原告李某與被告王某簽訂了承包合同，將黃河灘區的一塊耕地轉包給王某種植玉米。涉案地塊位於黃河堤防之間的灘地範圍，屬行洪區。根據黃河防汛需要，每年汛期水利部門要實施「調沙」作業，即通過加大水流量沖刷河道、攜帶泥沙，以維持河勢穩定。當年汛期調沙過程中，該片耕地被洪水淹沒，玉米苗全部毀壞。
災情發生後，李某以「合同已無法履行，目的落空」為由，將王某訴至法院，請求確認承包合同無效並返還承包款。他的理由是，土地被洪水完全淹沒，農業生產失去基礎，合同缺乏繼續履行的可能。
中原區法院經審理認為，涉案地塊位於黃河行洪區，汛期被洪水淹沒是眾所周知、可合理預見的自然風險。合同雙方在簽訂承包協議時，對這一風險應當有所認知。既然合同的訂立並不違反法律、行政法規的強制性規定，也未侵害公共利益，僅因自然風險的發生就要求宣告合同無效，缺乏法律依據。法院一審判決駁回了李某的訴訟請求，認定合同依然有效，損失風險應由承包人自行承擔。
一些法律界人士指出，要從根本上避免此類糾紛和損失，應該考慮將頻繁被淹沒的行洪區耕地退出耕地保護範圍。界面新聞注意到，近年來，圍繞不穩定性耕地有序退出，多地已出台明確政策，推動耕地保護與生態安全協同發展。
2025年1月，江西省自然資源廳與水利廳聯合發文，將主河槽內、5年一遇洪水位以下等河湖管理範圍內的不穩定耕地納入退出清單，明確此類耕地不納入保護目標任務
。2025年8月，河南省兩部門聯合印發通知，要求以防洪治理項目為依據，聯動制定不穩定耕地分步退出方案，報政府審查後實施 。
山東省在2024年4月發布的鄉村振興政策中提出，在確保省域耕地保護任務不降低的前提下，穩妥退出河道內影響行洪安全的不穩定耕地
。雲南省則在2025年4月的深化農村改革意見中明確，按同樣原則有序退出相關不穩定耕地，與全國政策導向保持一致 。
2024年，內蒙古自治區黨委辦公廳、自治區人民政府辦公廳印發的《關於加強耕地保護提升耕地質量完善占補平衡的實施意見》提出，要按照「以水定地」和宜耕則耕、宜林則林、宜草則草的原則，逐步調整不符合自然地理條件和農業生產規律的土地利用方式
。按照「整體穩定、優化微調」原則，優化調整永久基本農田布局，將零星破碎、處於生態脆弱區及無法長期穩定利用的耕地逐步調出永久基本農田。